Stelsel

Meer steun voor leraren in de klas en ouders ontzorgen zijn het minst gelukt, als je in die termen wilt spreken. Maar daarbij spelen verwachtingen een grote rol, zie hoofdstuk 3 van het eindrapport. En voor ouders geldt dat ook hun eigen gedrag een factor is: bijvoorbeeld als de zorgplicht wel wordt nageleefd maar ouders toch blijven doorzoeken naar een school van hun eigen keuze.
Over prioriteit qua aanpak hebben we geen uitspraken gedaan, dat is aan de beleidsmakers. Wel staan er aan het eind van hoofdstuk 3 van het eindrapport enkele aandachtspunten voor het beleid.

Onderwijs aan leerlingen met extra ondersteuningsbehoeften, vooral de meest kwetsbaren onder hen, is een belangrijke maar ook moeilijke opgave. Het is een al oud en ook taai vraagstuk en het was dan ook niet reëel te denken dat het nu door passend onderwijs allemaal ideaal zou gaan verlopen. De structuren en verantwoordelijkheden zijn wel aangepast, maar het budget is niet verruimd en oude gewoonten zijn ook niet zomaar verdwenen. Het veld vraagt om tijd om zaken verder te ontwikkelen en dat is een terechte vraag. We hebben wel in het eindrapport opgemerkt dat er weinig systematische aandacht is uitgegaan naar deskundigheidsvergroting van leraren. Ook is het de moeite waard om meer aandacht te besteden aan mogelijkheden om het onderwijs anders te organiseren, in de zin van meer teamwork, zodat de ‘lasten’ niet op de schouders van individuele leraren liggen. Daarnaast zijn nog stappen nodig en mogelijk in de samenwerking met de jeugdhulp en kan de communicatie met ouders her en der ook beter.

In het rapport spreken we over de doelmatigheid van bestedingen en we stellen vast dat die niet goed vastgesteld kan worden, vooral omdat niet duidelijk is wie tot de doelgroep van passend onderwijs behoren. Je kunt daardoor niet goed nagaan wie van de middelen profiteren/er mee bereikt worden. Hoe te verbeteren: wij vinden het raadzaam dat de overheid duidelijker uitspraken doet over de doelgroep van het beleid.

Over de doelmatigheid van het stelsel spreken we niet in die termen. Onze conclusie is dat het stelsel verbeterd is: het is flexibeler geworden, minder kostbaar en minder complex (en dat was de bedoeling) en samenwerkingsverbanden vervullen hun wettelijke taken overwegend goed. Maar er zijn nog verbeterpunten: het dekkend aanbod is er nog niet helemaal (niet voor alle groepen). Daar is ongetwijfeld nog verbetering mogelijk (en leren van elkaar), maar er zijn ook financiële grenzen en dilemma’s; de middelen kunnen maar één keer uitgegeven worden. 
Over wat ‘er toe doet’: we hebben niet kunnen vaststellen dat de ene werkwijze/het ene model beter werkt dan een andere. Daar zijn verschillende oorzaken voor, zie hiervoor het eindrapport, hoofdstuk 3.

Verantwoording over middelenbesteding is het moeilijkst te realiseren in een schoolmodel, omdat scholen dan de vrijheid hebben in de keuzes voor de besteding. Afspraken over hoe te verantwoorden worden dan als lastig ervaren. In een expertisemodel, maar ook in een arrangementenmodel, is verantwoording wat eenvoudiger omdat het samenwerkingsverband dan zelf zicht heeft op hoeveel middelen waaraan besteed worden. Maar ook dan kan vaststellen van doelmatigheid nog lastig zijn. Bijvoorbeeld in een model waarin het samenwerkingsverbanden scholen voorziet van ondersteuners/experts: dan weet je wel hoeveel geld je daaraan uitgeeft, maar nog niet precies of die ondersteuning ook doelmatig wordt ingezet.
Overigens hebben de meeste samenwerkingsverbanden niet één model, maar een combinatie.

Er zijn allerlei verschillen tussen samenwerkingsverbanden, omdat men de decentralisatie benut heeft om eigen keuzes te maken, ook in het licht van lokale en historische omstandigheden. Er is dus grote variatie. Maar we hebben niet kunnen vaststellen dat er systematische verschillen zijn tussen samenwerkingsverbanden. Daar waar we samenhangen hebben onderzocht met bijvoorbeeld verevening, demografische factoren (krimp/groei van het leerlingenaantal) of gekozen model hebben we die meestal niet gevonden. Zie voor meer details de rapporten 1, 16, 72 (wordt eind juni verwacht) uit de publicaties van de evaluatie passend onderwijs.
En uitzondering is het volgende verband: naarmate samenwerkingsverbanden meer decentraal zijn ingericht, en er dus meer budget naar de scholen gaat, zijn de ondersteuningscoördinatoren in het voortgezet onderwijs sterker van mening dat de school  ondersteuning kan bieden aan leerlingen met extra ondersteunings­behoeften. Dit geldt alleen voor het voortgezet onderwijs (rapport 72 wordt eind juni 2020 verwacht).
Een verklaring voor het ontbreken van zulke verbanden is dat de invloed van het samenwerkingsverband op scholen eerder indirect dan direct is; het eigen schoolbeleid is belangrijker.

Ja, verevening is vaak meegenomen in het onderzoek als belangrijke variabele/voorspeller. Maar in kwantitatieve projecten vonden we vrijwel nooit een verband met andere variabelen. Er is ook een specifiek deelonderzoek uitgevoerd naar effecten van de verevening (rapport 66) en in de rapporten over de integrale casestudies (rapporten 8, 63, 68, 69, kwalitatief onderzoek) kwam het onderwerp steeds aan bod. Niet verrassend is het voornaamste gevolg van de verevening dat de samenwerkingsverbanden met een sterk negatieve verevening meer moeite hebben om uit te komen met hun budget. In de aard van de maatregelen die ze nemen om hiermee om te gaan verschillen ze echter niet sterk van overige samenwerkingsverbanden.
We zien wel dat er een verband is tussen verevening en de ontwikkeling van het leerlingenaantal in het speciaal onderwijs: bij negatieve verevening is er vaker een afname van de instroom in het speciaal onderwijs. Maar dit verband neemt af in de tijd, vooral in het primair onderwijs. In het voortgezet onderwijs doet het zich nog wel voor.

Tussen po en vo enerzijds en mbo anderzijds bestaan zeker verschillen, zie hiervoor hoofdstuk 12 van het eindrapport. In het mbo zijn er geen samenwerkingsverbanden, instellingen kunnen daar hun eigen beleid voeren. Passend onderwijs heeft in het mbo zeker veranderingen teweeggebracht, misschien meer dan in po en vo. In het mbo was  de ondersteuning vóór passend onderwijs sterk als tweedelijnsvoorziening ingericht. Nu is sprake van een verschuiving naar de eerste lijn (de afzonderlijke opleidingen, de docenten in de klas) en dat levert juist weer veel parallellen op met vooral het vo. Een ander opvallend verschil is dat passend onderwijs in het mbo minder onder een vergrootglas ligt van pers en politiek dan het po en vo.

Passend onderwijs is geen inclusief onderwijs, dat was nooit het doel. Het doel was wel betere samenwerking tussen regulier en speciaal onderwijs (vandaar opname van speciaal onderwijs in de samenwerkingsverbanden) en gehoopt werd dat het regulier onderwijs sterker zou worden in het onderwijs aan leerlingen met extra ondersteuningsbehoeften, zodat er wat vaker ‘thuisnabij’ onderwijs mogelijk zou zijn. Die hoop is niet uitgekomen, het speciaal onderwijs groeit weer na aanvankelijke daling van de instroom.
Of inclusief onderwijs de ambitie zou moeten zijn en of dit de implicatie is van de ondertekening van het VN verdrag – dat is een politieke keuze en een politiek oordeel, niet iets waarover onderzoekers een uitspraak zouden moeten doen. Wel vinden we dat zo’n keuze niet te lichtvaardig gemaakt zou moeten worden, omdat de huidige ontwikkelingen (groei van het speciaal onderwijs, leraren in het regulier onderwijs die zich overbelast voelen) er niet op wijzen dat het ideaal van inclusief onderwijs zomaar bereikt zou kunnen worden.

Daarover weten we niet meer dan de vraagstellers. Het politieke  debat is over de zomer van 2020 heen getild en er is nog geen datum voor bepaald.